工程总承包与高质量发展的思考

中国联合工程有限公司副总工程师 陈祖雄

随着市场的不断实践和推进，我国工程总承包在石油、化工、加工制造、供水、交通运输和电力等技术复杂、投资大、设备采购量众多和管理难度大的领域，不论是在管理硬件、软件上还是在人才队伍建设上，都得到了快速提升，并走出国门逐步与国际接轨，有些已经达到或开始领先于世界水平，取得了令人瞩目的成就。工程总承包正随着国家“一带一路”倡议的不断推进，朝着良性的方向发展。

在房屋建筑和市政工程总承包领域，各级政府进行了积极的推进和市场培育，企业进行了大胆的尝试和实践，也取得了可喜的成绩。但近些年来，工程总承包究竟是政府行为还是市场行为、是采用以设计为龙头的模式还是以设计—施工联合体的模式等讨论不断，市场的不统一性造成企业观望情绪浓重，影响了工程总承包实施水平的提高和行业的发展。

上述问题，使我们又回到了开展工程总承包初心上，即工程总承包到底有没有优越性、原先设定的优越性是否都还存在、市场是不是需要这样的工程总承包模式？由此所反映出的各种声音，归结起来就是目前推行的工程总承包是不是符合高质量发展的需要。笔者就房屋建筑和市政工程目前开展的工程总承包模式做些探讨，与大家共勉。

工程总承包是指建设单位将工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等过程全部或部分发包给工程总承包企业，可以是 EPC、DB 等若干模式，并不只有一种模式。

工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、安全、工期、造价等向建设单位全面负责。其优越性体现如下： 

（1）有利于引导建设单位投资决策的科学性，从源头上节省投资，控制投资，降低投资风险。

（2）有利于明确建设责任主体，设计、采购、实施的错缺漏项由工程总承包企业负责，减少推诿、扯皮现象，提高建设质量。

（3）有利于实现设计、采购、施工、试运行等各阶段工作的深度融合，提高工程建设效率，保证工程建设进度。

（4）有利于减轻建设单位的管理压力，建设单位做好统筹谋划后，由工程总承包企业统一协调管理。

（5）有利于廉政建设，创造良好的项目建设环境，确保工程目标的实现。 

（6）有利于规范建筑市场秩序，遏制违法发包和转包、违法分包、挂靠等违法违规行为。

随着我国从计划经济迈入市场经济时代，建设单位从“大而全”的管理模式转变成以适应市场为主的管理机制和管理团队上来。在新建和扩建的工程项目实施中，建设方一方面，由于缺乏专业的管理团队不可能配备齐全合适的临时性建设班子来管理项目，不能有效达到控制项目目标的目的；另一方面，工程建设中廉政和法律风险高，大量的政府项目更需要专业的企业和团队来规避实施风险。因此，工程总承包在此背景下应运而生，这就是实施工程总承包的初心。

近些年来，各级政府积极培育工程总承包市场，纷纷推出相关政策，工程总承包市场得到了快速发展，不论在政府项目还是在民营项目中，大批的实施项目已经开花结果，一些工程总承包企业也在市场实践中脱颖而出，成为市场的佼佼者。

存在的若干现象 

从工程总承包的具体实施情况来看，各级、各地政府出台的政策并不一样，可想而知，实施的情况也大不相同。政策不同，造成项目实施中存在的问题也不同；法律法规不健全、没有及时跟进，造成监管找不到依据，形不成统一的规定；除了一些大型的实施企业在工程总承包市场进行深耕外，不少实施企业也从不认识工程总承包到逐步认识，为占领市场份额而积极参与，但管理体系不齐全的缺陷，造成了实施结果差距很大，良莠不齐，管理上生搬硬套和审计收尾困难的现象大量存在。

可遵循的实施规范 

我国可遵循的工程总承包实施规范，主要是《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017）。该规范明确规定了工程总承包管理的组织、项目策划、项目设计管理、项目采购管理、项目施工管理、项目试运行管理、项目风险管理、项目进度管理、项目质量管理、项目费用管理、项目安全职业健康与环境管理、项目资源管理、项目沟通与信息管理、项目合同管理和项目收尾等方面的要求。不少建设方和实施企业并没有按此要求进行严格管理，源头没有厘清和统一是制约工程总承包实施水平提高的主要原因之一。因此，工程总承包中存在的有效进行投资及费用把控、提高效率保证进度、设计与施工深度融合等问题，已引起了各层级、各方对工程总承包的高度重视，并进行广泛的征求意见和组织讨论。 

需要市场的再培育 

工程总承包虽然已经推行了许多年，但在房屋建筑和市政领域，市场真正发力开始于2014年前后，从市场培育来讲，还处在“幼儿期”刚向“小学阶段”过渡，存在各种问题也是发展过程中的正常现象。这也充分表明了全社会对工程总承包的高度关注度，体现了各级政府部门对工程总承包的大力培育和推进以及实施各方对工程总承包的积极努力。 

工程总承包模式源自国外，“鞋子合不合适自己最清楚”，我国的工程总承包需要适合国情，洋为中用。包括工程 总承包政策的制定、政府各级的监管、合同的版本、各方的责权利、审计与项目收尾，均应从深入实践中找出逐步适应我国工程总承包市场发展的措施和办法来，而不是简单的照搬照抄，这样才能使工程总承包更好地发挥出它应有的优势和作用。

重视实施，各方多赢

工程总承包的优越性，决定了各方多赢为前提。没有多赢的项目，一定不是合适的工程总承包项目，这也是检验可不可以实施工程总承包的前提。

假如项目从开始就注定正常情况下不可能盈利或盈利空间很少，一般是发挥不了工程总承包设计优势、施工优势和综合优势的，这类项目就不是合适的工程总承包项目。主要体现在以下几点：

一是项目不能正常盈利或盈利空间很少，就会困难重重。实施中费用会难以控制，施工中会造成大量的签证，形成实施中的拉锯战并影响到工期的延误，这是各方都不愿接受的；

二是实施项目中不能体现设计的优化和智慧，设计优势就不能有效发挥。这就需要在合同中明确设计优化的奖级措施，否则就难以激发设计的积极性和智慧，以及实现设计与施工的有效融合；

三是对项目风险的识别不足，就会使实施结果造成不确定性。无论是设计为主导的还是施工为主导的工程总承包项目，盈利若达不到正常水平，工程总承包方对分包的管理和控制力度就会削弱；若亏损，实施起来困难显而易见。最终会影响到项目的实施不能达到既定的资源和进度、QHSE、费用等目标。

建设方的赢，体现在项目的推出是否能获得工程总承包的诸多好处；实施方的赢，取决于能否通过自身的加强管理和控制，在设计、采购、施工各环节中，通过比选和有效的项目管理选择合适的分包合作伙伴。

作为刚起步不久的房屋建筑和市政工程总承包，从实施工程总承包的初心到实施过程存在这样那样的问题，也是可以接受的。需要在市场经济条件下，不断完善和创新工程总承包的管理体系、制度和治理环境，才能更好地培育和发展工程总承包行业，使工程总承包朝着高质量方向发展，走出一条适合我国国情的工程总承包道路来。

工程总承包的高质量发展，就是要围绕工程总承包的初心和目标，使工程总承包真正为市场所接受。工程总承包高质量发展需要重点关注以下4点：

一是要厘清可实施的衡量指标。建议对进度、费用、QHSE 等关键指标进行具体数字化；

二是政策不能形成明显的“真空”和不统一。涉及的政府部门需要共同来参与制定相关的政策和法规，使工程总承包形成一套完整统一的实施和监管制度，逐步填补实施中审计与收尾等存在的空白，为工程总承包市场营造一个良好的可实施环境；

三是实施方需要进一步提升项目管理水平。怎样的管理模式才是符合工程总承包的实施要求，需要总结经验，进行样板宣传，给建设方一个满意的答卷；

四是建设方需要依据合同，按照公平、公正、公开的原则，给实施方一个良好的实施基础和条件。

上述这些，都是构成工程总承包高质量发展的重要前提。要实现工程总承包高质量发展，各方还需要重视以下3点：

一是实施方投标时的承诺、合同约定、国家法律法规等，同样也是项目实施的重要输入，有没有健全的管理体系和现代化的技术和管理手段、过程中有没有遵照执行、管理和控制到不到位，都将影响项目的顺利实施和预期结果。

二是建设方投标时的承诺、合同约定、国家法律法规等也是项目实施的重要输入，过程中是否遵守了相关的约定，还是可任意改变又不按合同及相关规定进行变更，也是项目顺利与否的关键因素。

三是需要政府牵头集合多部委尽快完善政策和法律法规体系，及时解决实施过程中呼声高的审计、监管制度，这都将有利于项目的按时顺利实施、项目顺利收尾和工程总承包市场的高质量发展。