2018年4月26日，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，治好“长江病”，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。通过祛风驱寒、舒筋活血和调理脏腑、通络经脉，力求药到病除……做到“治未病”，让母亲河永葆生机活力。这不仅是对长江流域治理的重要指示，更是对全国河湖治理的重大战略要求；特别是“既治已病，也治未病”的“双治”理念，对于纠正长期以来治水工作前瞻性不足和系统性不强的问题、树立未来治水工作的长期性和系统性思维，具有重大战略指导意义。

一、“双治”理念的时代背景

我国地域跨度大，地形地貌复杂，大多地处季风气候区，受地形地貌和季风气候的影响，大部分江河径流时空分布严重不均，河湖水系自然演变比较频繁；加之人口众多、开发强度相对较高、人水关系十分复杂，使得我国成为世界上河湖水系演变最为剧烈且影响最为深远、治水任务最为艰巨的国家之一。

我国是世界上最早实施科学治水的国家之一，举世闻名的大运河、都江堰、芍陂等水利工程，在稳定政权、促进区域经济社会发展、调配资源以及文化传播、技术交流等方面均发挥了重要作用。

新中国成立以来，党和政府高度重视水利工作，领导全国人民在主要江河防洪体系建设、水资源开发利用等方面取得了举世瞩目的伟大成就。改革开放以来，我国经济社会高速发展，江河治理开发技术水平也迅速提高，兴建了三峡、南水北调、引滦入津、引黄济青、海河分流入海、淮河洪涝综合治理、太湖水环境综合治理等一批重点工程，为区域防洪安全、供水安全、水生态安全提供了有力支撑，为保障人民生命财产安全、国民经济建设和社会发展作出了重大贡献。

由于我国水问题非常复杂且新老交织、水安全保障能力不足，特别是一些流域或区域对水循环规律掌握不够，对水工程的生态环境影响认识不足，导致了一些不合理的水资源开发利用，加剧了人水矛盾，河湖水系的健康状况也发生了巨大的变化，河湖萎缩引发洪涝风险增大和水生态系统受损，水体流动性减弱导致水环境承载力降低和水体水质恶化，水安全保障形势严峻。

为此，急需根据我国人多水少、水资源时空分布不均以及国家现代化建设对治水兴水的新要求，认真总结古往今来治水的经验教训，深刻认识兴利除害的规律，从国家富强、民族振兴、人民生活幸福安康的战略高度审视、完善和创新治水思路，“双治”理念正是在这一时代背景下应运而生的治水新指引。

 “治已病”是长期以来治水的重要方面，取得了重大成果，为国民经济发展和人民生命财产安全提供了重要保障，但由于对水循环规律体系的认知不足、缺少“治未病”的前瞻性，也使我国的治水产生了一些片面性、碎片化、不均衡和不可持续的问题。这些问题其实都可归结为治水前瞻性不足、系统性不强所致；换言之，就是在产业布局、重大水利工程规划、污染物治理规划等阶段，对河湖水系健康，特别是对未来的水系演变、水资源水环境承载力、变化应对策略等重大问题缺乏深入研究或重视不够。

“治未病”是中医的最高境界，借之来形容和概括维系水系健康这一治水的根本要求，应是现代水治理追求的最高境界之一。

二、贯彻落实“双治”理念的重大意义

贯彻落实“双治”理念，是顺应自然、修复改善水系健康性的迫切需要。近几十年来，一些地区存在忽视河湖演变规律、减弱水系流动性、过度排污等行为，引发了河湖萎缩、洪涝灾害加剧、水体污染、水生态退化等问题，影响了河湖健康，威胁到区域水安全。需要重新审视和分析现有河湖水系的健康状况，顺应自然规律，维系修复河湖健康。

贯彻落实“双治”理念，是优化配置水资源、倒逼经济转型发展的迫切需要。贯彻落实“双治”理念，要在遵照全国主体功能区规划、强化节约用水的基础上，优化水资源配置格局，既为构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局提供水资源支撑和保障，也为倒逼经济转型发展提供引领和约束。按照《全国主体功能区规划》，全国21个优化开发区和重点开发区中有19个存在水资源安全问题；全国37个主要城镇化地区中有21个分布在缺水地区，有26个城市存在水资源安全问题，123个百万人口以上的特大城市中有58个存在比较严重的缺水问题。

根据国家粮食生产发展规划要求，全国新增粮食产能的74.2%分布于东北区、黄淮海区和长江流域，保障粮食产能要求而需要提高水资源调配能力的任务十分艰巨；目前农业抗旱能力普遍偏低，全国市县有超过一半为易旱县，应对干旱的能力较低。贯彻“三新一高”战略，有力保障国家现代化进程，需要按照“双治”理念的要求，构建“国家水网”体系，大力推进国家节水行动，合理压缩用水规模，优化调整用水结构，有效提升用水效率与效益；在现有供水工程的基础上，建立多层级、多水源、互连互通的供水网络，快速提高城市、重要经济区供水安全保障能力，有效改善农业基本用水条件并提高农业灌溉供水保证率和农业抗旱能力；在厉行节水的同时，持续减轻城市和农业的面源污染，为从根本上改善河湖水环境状况提供支撑。

贯彻落实“双治”理念，是防洪保安、提高防洪除涝能力的迫切需要。经过70余年的不懈努力，各流域防洪减灾能力大大提高，取得了抗御长江、黄河、淮河、松花江特大洪水等抗洪斗争的伟大胜利。但目前在局部地区尚存在河床淤高、河道阻塞、湖泊围垦、湿地萎缩、洪水归槽水位抬高、洪水调蓄容量减少、河川径流调节功能降低等问题，防洪形势依然严峻，直接影响国家现代化建设进程。为确保各流域防洪安全，保障国民经济安全运行，需要进一步完善流域防洪减灾体系，加强大江大河防洪工程体系建设和预报、预警、预演、预案等非工程措施，特别是一些防洪重点区域和城市群，一定要抓住“痛点”和“热点”，深刻认识并切实贯彻落实“双治”理念，重视防洪排涝中“治未病”的深远意义，下重手根治“乱占”“乱建”等顽疾，畅通洪涝水通道、维护洪水蓄滞空间，合理安排洪涝水出路，降低洪水风险，提高防洪安全保障能力。

贯彻落实“双治”理念，是维护河湖健康、改善水生态水环境的迫切需要。我国中度以上生态脆弱区域面积占全国陆地面积的55％，其中极度和重度脆弱区域面积占29.5％。不少地区由于水资源过度开发、水环境污染负荷超载和河湖通道阻隔，水生态退化、水环境恶化、地下水超采等问题十分突出，目前以地下水超采和挤占河道内生态用水形式挤占的生态环境用水量约300亿m³。为有效保护和逐步恢复河流的生态环境功能，需要维系河湖水系完整性、增强连通性、改善水体流动状况、保障基本生态环境用水要求，为维护河湖健康、改善水生态水环境提供基础保障。

三、贯彻落实“双治”理念的总体思路

贯彻落实“双治”理念要积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，在尊重自然、尊重河湖演变规律的基础上，统筹考虑水的资源功能、生态功能、环境功能和社会功能，以维护河湖健康、促进水资源优化配置、增强防御水旱灾害能力、提高应对气候变化能力、满足人民日益增长的美好生活新期盼为目标，以自然河湖水系和大中型枢纽工程为依托，以人水和谐为主线，为实现水资源可持续利用、经济社会可持续发展和生态文明提供基础支撑。

贯彻落实“双治”理念要在水资源时空分布不均、水安全形势严峻的巨大压力下，在可以接受的代价、可以预计和控制的影响范围内，通过新建低影响的生态工程、合理改造已有工程、实施科学生态调度与管理，有效缓解人水矛盾，不断减少经济社会系统特别是水利工程对生态环境系统的扰动与侵害。坚持尊重自然、保护优先，坚持统筹兼顾、综合利用，坚持合理布局、因地制宜，坚持科学论证、规避风险，坚持加强管理、科学调度。

贯彻落实“双治”理念要以改善河湖水系流通性、维系良性水循环、支撑经济社会发展和生态文明建设为重点，根据不同地区河湖水系的自然条件和合理的开发需求，在根治区域性治水顽疾的基础上，着力提高水资源统筹调配能力、供水安全保障能力、水生态水环境修复保护能力和水利应急保障能力，在水资源紧缺、水旱灾害频发、水生态脆弱和水环境恶化的重点流域和区域，全面贯彻落实“双治”理念，逐步建立国家、区域、城市和县域各个层面布局合理、功能完备、调控有序的“双治”体系，以更加科学合理的现代治理支撑高质量发展和生态文明建设。

贯彻落实“双治”理念要针对我国新老水问题交织、河湖健康状况堪忧、水安全压力巨大的严峻形势，汇聚涉水各部门的智慧形成系统治水合力，构建不同层面的“双治”体系，全面提高现代水治理对高质量发展、高品质生活的支撑与保障能力，更好发挥其引领与约束作用，为国家现代化战略提供强有力的水治理支撑。

四、推进“双治”理念的重要举措

深入研究河湖健康的演变规律与关键性控制要素。由于河湖健康问题的高度复杂性，河湖健康的时空演变机理、河湖健康与“经济、社会、生态、环境”复合系统的作用与反馈、变化环境下河湖水系的脆弱性与适应能力等科学问题，成为贯彻落实“双治”理念亟待解决的关键，也是国家水安全研究的热点问题之一。可尽快安排一批基于“双治”理念的重大研发项目，揭示河湖格局的时空演变规律和变化趋势，分析河湖健康与经济社会、生态环境相互作用关系，明确影响河湖健康的关键要素，提出应对变化环境影响的适应性管理对策，为贯彻落实“双治”理念提供科学依据。

科学谋划和确定构建“双治”体系的重大布局与措施。超前谋划，开展构建“双治”体系布局研究及相关顶层设计，切实强化治水的长期性和系统性思维，紧密结合国家主体功能区规划、重点区域经济社会发展规划、全国水资源综合规划、全国生态环境建设规划、流域综合规划等，在尊重自然规律、保护生态环境的前提下，在国土空间用途管制、生态红线和“多规合一”的框架内，在统筹全局的基础上科学谋划重大布局，在深入论证的基础上科学确定治水重大工程。因地制宜，差异化贯彻落实“双治”理念，对河湖开发格局已基本形成但尚不完善的，通过实施必要的改造工程加以修复和完善；对河湖开发格局体系尚未形成的，通过全面规划、合理布局，加快实施“双治”骨干工程。试点先行，积极推进“双治”体系建设，选择一批问题严重、形势严峻、需求迫切、地方积极性高、前期工作基础好的试点，为贯彻落实“双治”理念积累经验、树立典型。

加强 “双治”体系的精细化管理。理顺管理体制，强化对“双治”理念贯彻落实的统一部署，贯彻落实“双治”理念涉及不同区域、不同功能、不同利益群体及不同影响范围，对管理体制提出了更高要求，要探索建立中央与地方、流域与区域相结合的“双治”分级管理模式，不断提高“双治”体系的管理效能与效率。完善制度体系，确保贯彻落实“双治”理念规范有序。在推行河长制湖长制的基础上，以实行最严格水资源管理制度为首要前提，加强流域/区域用水总量控制，合理控制开发规模，严格排污治污，全面推进山水林田湖草系统治理，防止走极端，杜绝形式主义，推进经济系统、社会系统、生态系统、环境系统和水系统的和谐与共赢。完善法规制度，加强对贯彻落实“双治”理念的指导与监督，严格执行工作程序，健全完善相关的法律法规，出台必要的专门管理办法。提升管理能力，强化基于“双治”理念的精细化管理和水量、水质、水生态联合调度，重视运行管理制度建设，建立各利益相关方参与的管理机制，制定调度规程和调度方案，实施统一管理和调度，确保“双治”理念得到科学的贯彻落实。