为让生态保护者得到实实在在的利益，我国生态保护补偿机制正全面铺开。2019年伊始，自然资源部、国家发改委等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(以下简称《行动计划》)，明确了推进时间表和路线图，生态保护补偿机制政策框架基本建立并不断完善。近期，天津、湖南、重庆等多地生态保护补偿机制方案也在加速落地，加大补偿力度、完善补偿机制、提升长效机制成为着力点。

不过，有关专家在接受《经济参考报》记者采访时表示，我国生态保护补偿机制全面铺开的过程中，还面临各地经济和社会发展水平不同、数据调查和生态价值评估体系尚不完善等难点和痛点。未来还要进一步明晰产权制度，提升政策落地效力和效率。

政策框架已基本建立

《行动计划》指出，到2020年，市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立，全社会参与生态保护的积极性有效提升，受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境初步形成。

《行动计划》明确，要健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度，合理界定和配置生态环境权利，健全交易平台，引导生态受益者对生态保护者的补偿。并提出健全资源开发补偿制度、优化排污权配置、完善水权配置、健全碳排放权抵消机制、发展生态产业、完善绿色标识、推广绿色采购、发展绿色金融、建立绿色利益分享机制9大任务。

比如，针对排污权，将探索建立生态保护地区排污权交易制度，企业通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、清洁化改造、污染治理、技术改造升级等产生的污染物排放削减量，可按规定在市场交易。在有条件的地方建立省内分行业排污强度区域排名制度，排名靠后地区对排名靠前地区进行合理补偿。此外，鼓励生态保护地区和受益地区开展横向生态保护补偿。探索建立流域下游地区对上游地区提供优于水环境质量目标的水资源予以补偿的机制。

盘古智库高级研究员、中国财政科学研究院应用经济学博士后盘和林对《经济参考报》记者表示，生态保护补偿机制的原则是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”，生态保护补偿机制尤其是市场化生态保护补偿机制，遵从“污染者付费、受益者付费”这一原则，是调动各方积极性、保护生态环境的重要手段，也是生态文明制度建设的重要内容。

事实上，生态保护补偿机制并非首提。早在2016年，国办就印发了关于健全生态保护补偿机制的意见。此后，在中办2018年印发的《党的十九大报告重要改革举措实施规划(2018—2022年)》以及《中央有关部门贯彻实施党的十九大报告重要改革举措分工方案》中也有部署。

“我国近年来一直在积极探索生态保护补偿机制。新的环境保护法也明确提出国家建立健全生态保护补偿制度，相关政策框架基本建立并在不断完善之中。”盘和林说。

地方版方案提速落地

地方版生态保护补偿制度也在加速落地。密集召开的地方两会上已经有了相关部署。

比如，天津提出，完善生态补偿机制，推进国家生态文明建设示范区创建。即将于3月1日正式实施的《天津市生态环境保护条例》也明确，建立、健全生态保护补偿制度。市和相关区人民政府应当落实生态保护补偿资金，加大对重点生态保护区域的补偿力度。受益地区和生态保护地区人民政府可以通过协商或者按照市场规则等方式进行生态保护补偿。

福建省也表示，今年加大综合性生态保护补偿、森林生态效益补偿力度，提高全流域生态保护补偿标准，进一步完善生态保护成效与转移支付资金分配相挂钩的生态保护补偿机制。

此外，皖浙两省近日签署《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》，作为中国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江流域生态补偿机制正式完成第三轮续约。皖浙两省共同设立新安江流域上下游横向生态补偿资金，期间两省每年各出资2亿元。对此，黄山市市长孔晓宏表示，黄山将着力打造流域生态补偿机制的“长效版”;着力打造流域生态补偿机制的“拓展版”;着力打造流域生态补偿机制的“推广版”。

无独有偶。重庆市与湖南省政府日前签署《酉水流域横向生态保护补偿协议》，只要重庆出境水质达标，下游的湖南就补偿重庆;如不达标，重庆则补偿湖南。据悉，目前重庆市正与毗邻的四川、贵州、湖北和湖南等省份磋商，按统一机制设计、分省份分流域推进的原则，谋划共建补偿机制。

“目前，生态保护补偿机制主要是以财政激励、直接转移支付、区域合作等财政补偿机制为主，市场化补偿机制也正在探索之中。”盘和林说，例如安徽省黄山市设立新安江绿色发展基金，甘肃、内蒙古、宁夏、浙江省东阳-义乌等地相继出现水权交易、水票，以及中国水权交易所正式挂牌成立等。“可以说各地在推进生态保护补偿实践方面已经积累了一定的经验。”

北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛也对《经济参考报》记者表示，通过生态保护补偿机制来解决环境保护中所存在的外部性和非系统性问题，是在全世界范围内都在积极探索的基本路径。其中，CDM碳交易机制、水权交易等模式在部分地区已经相对成熟。

多个难点痛点待解决

不过，专家也指出，我国生态保护补偿机制全面铺开的过程中，还有不少痛点和难点亟待解决。

“在数据调查和评估部分，目前在相对天然的红线内的自然资源方面的生态功能价值评估相对可靠，也受到了国际认可，难题在于受人类影响较大的土地(如农田，城市绿化)、水体等方面的生态功能价值的评估。”薛涛指出，没有充分的基础研究配合数据积累，生态保护补偿机制很难一蹴而就。

此外，薛涛表示，生态产业不同于环保产业，资源化甚至参与全链条延伸整合中去寻找价值增量是该产业的特征。不过，除了少数资源化潜力大或者有重大技术突破解决资源化瓶颈的领域外，生态产业还处于早期，大部分环境治理领域目前仍需要政府强制力和财政补贴。
 

盘和林则指出，我国生态保护补偿范围偏小、标准偏低、重复补偿、形式单一、长效机制不足，存在“一刀切”现象。从资金来看，高度依赖中央及各级地方政府财政资金及投资，市场化补偿机制仍处于探索阶段，尚未真正建立。保护者和受益者良性互动的体制机制尚未建立起来，例如发展工业的收益远远大于生态保护的收益，牛羊的价格远远高于草原保护的收益，这些计量存在一定困难。

绿色金融的改革探索也面临一些障碍。薛涛指出，比如，绿色保险由于参与者有限还不能发挥足够作用，环境损失赔偿制度不完善以及被认知程度低也制约了保险制度的发挥。“绿色金融的其他方面，也受制于不少参与主体仍在单纯追逐商业利益，而这恰恰和生态补偿制度没有落地也有内在关系，导致外部性成本未能内化充分，外部性增益又没有估值对价的局面并未根本改善。”

在盘和林看来，无论是财政资金或投资，还是市场化生态保护补偿机制，都要立足于生态保护成本，例如江河、草原的管理成本、发展机会成本和生态服务价值，做出合理的评判标准，要基本实现平衡，由此来明确保护者与受益者的权利义务。只有明晰产权制度才能真正建立市场化补偿机制，可以利用产权制度来设置草原、江河的“环境产权”。

“各地经济和社会发展水平不同，生态保护补偿机制全面推广的时间表有些偏紧。还要进一步提升部际联席会议的效力和效率。”薛涛说。